食品安全關(guān)系國計民生，是公眾身體健康與生命安全的基本保障。2008 年“三聚氰胺”事件發(fā)生后，黨和政府高度重視食品安全問題，全社會對食品安全的關(guān)注達到了空前的高度，在標準規(guī)范、法律法規(guī)、機構(gòu)改革、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化等多維度上采取了一系列前所未有的重大舉措，對食品安全的監(jiān)管更是從田間到餐桌實現(xiàn)了全鏈條覆蓋。
以嬰幼兒乳粉為例，據(jù)不完全統(tǒng)計，自2008年以來，我國政府各部門出臺的涉及食品安全的法律條例就不下20個。在如此密集的舉措下，我國的食品安全形勢得以在相對較短的時期內(nèi)取得了令人矚目的成就，國產(chǎn)食品的質(zhì)量安全水平得到了顯著地提升，嬰幼兒配方奶粉的抽檢合格率更是自2014年以來穩(wěn)定地保持在99%以上，近一年多更是穩(wěn)定在100%的抽檢合格率，消費者信心因此得以顯著恢復。
2019年5月發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化改革加強食品安全工作的意見》（以下簡稱《意見》）進一步要求把食品安全工作放在“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局中統(tǒng)籌謀劃部署，在體制機制、法律法規(guī)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、監(jiān)督管理等方面采取了一系列重大舉措，采取最嚴謹?shù)臉藴?、最嚴格的監(jiān)管、最嚴厲的處罰和最嚴肅的問責，保障人民群眾“舌尖上的安全”。
然而，我國食品安全監(jiān)管也面臨著監(jiān)管抽檢成本高居不下的巨大挑戰(zhàn)。這一方面體現(xiàn)在頻繁、密集、全覆蓋的監(jiān)督檢查不僅需要耗費大量的人力物力財力等社會資源，另一方面也體現(xiàn)在企業(yè)用在原料和產(chǎn)品安全自檢上的成本大幅度提升，可能因此推升農(nóng)產(chǎn)品和食品的價格，對消費者福利和我國農(nóng)產(chǎn)品和食品的市場競爭力造成不利影響。以生鮮乳為例，乳品企業(yè)每批次產(chǎn)品的檢驗費用就高達1-3萬元。按照《意見》，到2020年，我國農(nóng)產(chǎn)品和食品抽檢量達到4批次/千人，以總?cè)丝?4億計算，意味著每年的抽檢總批次為560萬批次，其成本之巨是難以估量的。
那么，有效的食品安全監(jiān)管是不是就一定要建立在高頻率、全產(chǎn)品、全項目的檢測檢驗，也就是全過程監(jiān)管上呢？短期內(nèi)，這種方法的效果毫無疑問是立竿見影的，從我國經(jīng)濟社會的基本國情來看（比如，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍然以分散的小規(guī)模戶為主，小微食品生產(chǎn)經(jīng)營在食品生產(chǎn)經(jīng)營中仍占很大比例等），全程監(jiān)管可能也是不得已的辦法。但從長期來看，全程監(jiān)管在經(jīng)濟上的成本收益問題就是一個繞不開的問題，決定了全過程監(jiān)管治理方式的可持續(xù)性，甚至影響食品安全現(xiàn)代化治理體系的建設(shè)。
本文力圖從一個十分簡單的經(jīng)濟數(shù)學原理來分析，食品安全監(jiān)管在加強過程監(jiān)管的同時，可通過從重處罰對主體違法違規(guī)動機構(gòu)成震懾，從而可減輕過程監(jiān)管對監(jiān)管部門和被監(jiān)管方的重壓，這對于抽查檢驗成本越高的食品類型、供給環(huán)節(jié)以及以經(jīng)濟利益為導向的不安全生產(chǎn)經(jīng)營行為尤其有效。
理性預期理論分析企業(yè)違規(guī)的“得”與“失”
經(jīng)濟學上的理性預期理論可以簡單地描述為：生產(chǎn)者的決策是在對預期收益（EU）和預期損失（EL）綜合評估的基礎(chǔ)上做出的最優(yōu)選擇。當預期收益大于預期損失時，就可能違法違規(guī)，反之則不然。把這個問題放在食品安全問題上就是，在一個生產(chǎn)企業(yè)在決定是否要采取不正當?shù)纳a(chǎn)活動時（如違法添加），企業(yè)會首先預判這樣的活動給其可能帶來的預期收益與損失。當預期損失小于預期收益（EL
那么，企業(yè)的預期損失怎么計算呢？按照數(shù)理統(tǒng)計的基本理論，預期損失等于違規(guī)被發(fā)現(xiàn)的概率（p）乘以被發(fā)現(xiàn)后面臨的懲罰（L） ，也就是，EL=p*L。這里的懲罰（L）既包括監(jiān)管部門對企業(yè)的直接處罰，也包括市場對企業(yè)的反饋。從這個簡單的公式來看，提高企業(yè)預期損失的辦法有三種：一是懲罰不變的情況下，提高發(fā)現(xiàn)其違規(guī)的概率，即側(cè)重過程監(jiān)管，二是發(fā)現(xiàn)違規(guī)的概率不變的情況下，提高懲罰力度（L），即強調(diào)違法懲處；三是過程監(jiān)管與違法懲處并重。任何試圖增加企業(yè)預期損失的努力都不外乎這三種基本做法。
對食品安全監(jiān)管的啟示：對違法違規(guī)行為要從重懲罰
上述企業(yè)違規(guī)預期損失給食品安全監(jiān)管的重要啟示就是：在強化對食品安全過程監(jiān)管的同時，應(yīng)對違法違規(guī)行為從重懲罰，并嚴格執(zhí)行。原因如下：
一是，信息不對稱決定了發(fā)現(xiàn)違規(guī)的概率低、成本高。食品安全問題上存在信息不對稱，其中最典型的就是生產(chǎn)企業(yè)知道是否采用了某些禁止的工藝或原料、添加劑等，但消費者和監(jiān)管部門并不知道或者很難知道。這使得對食品安全的監(jiān)管本質(zhì)上變成了監(jiān)管機構(gòu)試圖揭示企業(yè)努力隱藏的行為，其難度與信息不對稱的程度正相關(guān)，越不對稱難度就越大。其次，在企業(yè)違規(guī)的前提下，監(jiān)管部門是否能發(fā)現(xiàn)違規(guī)取決于兩點：一、監(jiān)督檢查的力度（如全檢力度就高于抽檢），力度越大通常也越有可能查出來；二、抽檢檢驗的精確度，精度越高也越可能準確發(fā)現(xiàn)問題。然而，前者不僅需要大量的監(jiān)督檢驗資源，包括人員、經(jīng)費等，還有可能延緩產(chǎn)品生產(chǎn)和流通的速度，造成不必要的經(jīng)濟損失，后者則對檢驗技術(shù)提出巨大挑戰(zhàn)，需要大量持續(xù)的科技研發(fā)投入。顯然，無論是加大檢查力度還是提高檢驗精準度都面臨著成本高昂的問題。
二是，通過提高發(fā)現(xiàn)違法的概率實現(xiàn)安全監(jiān)管（也就是重過程監(jiān)管）的辦法易陷入道高一尺魔高一丈的游戲中，進而無休止地推升監(jiān)管難度和成本。自2008年“三聚氰胺”事件以來，不難看出，我國政府對食品安全的監(jiān)管力度與日俱增，不僅監(jiān)督檢查的頻次高，監(jiān)督檢查覆蓋的產(chǎn)品全，而且是發(fā)現(xiàn)一個風險源，就增加一個風險檢測項目，導致檢測的項目越來越多。以嬰幼兒配方乳粉為例，按照衛(wèi)生部頒布的 《食品安全國家標準嬰兒配方食品》和《食品安全國家標準較大嬰兒和幼兒配方食品》規(guī)定，從2010年起，檢測項目分別達到66項和52項，覆蓋了幾乎所有已知的宏量營養(yǎng)素和微量營養(yǎng)素，這與2008年前檢測數(shù)量形成了鮮明的對比。然而，監(jiān)管部門與企業(yè)之間很容易進入道高一尺魔高一丈的循環(huán)往復中，摁下葫蘆起來瓢，進而使得監(jiān)管的難度越來越大，成本越來越高。監(jiān)管從業(yè)人員的工作強度與壓力也與日俱增，不僅會造成巨大的財政和人員負擔，還有可能推高產(chǎn)品的成本，從而不利于監(jiān)管體系與被監(jiān)管產(chǎn)業(yè)的長期健康發(fā)展。
三是，從重懲罰可對企業(yè)構(gòu)成巨大震懾，從而抑制其違法違規(guī)行為動機。信息不對稱問題在很多技術(shù)門檻高的領(lǐng)域都存在，如汽車制造、醫(yī)療服務(wù)、投資咨詢、食品生產(chǎn)等，這類領(lǐng)域的一個共同特點就是進行生產(chǎn)或提供服務(wù)的企業(yè)擁有外人不易識別其產(chǎn)品質(zhì)量、行為規(guī)范和行為后果的技術(shù)壁壘（違規(guī)被發(fā)現(xiàn)和責任定位的概率很低），從而使其有更大的機率違規(guī)以實現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營利潤最大化的目標。以醫(yī)療服務(wù)為例，病人經(jīng)常懷疑被小病重醫(yī)，但很難舉證，這種情況下，如果治療方案有效，病人往往也就不再計較，如果無效甚至惡化，醫(yī)療服務(wù)方面也很容易找到別的原因解釋，比如病人不配合或醫(yī)療介入太晚等，致使責任主體很難識別。同樣的問題也會出現(xiàn)在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)上，如農(nóng)藥殘留問題。大家都知道農(nóng)殘對健康的不利影響，但這種影響往往不會在一次消費后就會顯示，而是長期積累才會對消費者健康形成危害，這個時期可能是幾個月，甚至幾年、幾十年。但對于消費者來說這么長時期內(nèi)可能同時發(fā)生很多其他事情，如身體機能自然退化、不良生活方式、缺乏鍛煉等，都可能威脅其身體健康，從而使得定量識別農(nóng)殘的影響變得極為困難，甚至根本不可能。
針對這些問題，國外常常會通過重懲的辦法提高生產(chǎn)者或服務(wù)提供者的違規(guī)預期損失。這也是為什么我們常常會看到國外對一些企業(yè)違規(guī)行為動輒數(shù)億美元，甚至數(shù)十億、數(shù)百億美元的處罰。一個新近的例子就是2017年谷歌公司因為在搜索結(jié)果中出現(xiàn)偏袒行為，被歐盟委員會處以24.2億歐元（約合27億美元）的罰款；美國環(huán)保署2016年為德國大眾汽車在其柴油車上安裝尾氣排放檢測干擾裝置的行為開出102億美元的巨額罰單。
類似通過大幅度提高懲罰力度實現(xiàn)政策目標的還有我國治理酒駕的例子。我國于2011年通過的刑法修正案（八）將醉酒駕車由過去的行政違法上升為刑事犯罪行為，并在同年修訂的道路交通安全法（第九十一條）中規(guī)定，飲酒（約一杯啤酒）后駕駛機動車的，處暫扣6個月機動車駕駛證，并處1000元以上2000元以下罰款。醉酒駕駛機動車的，吊銷機動車駕駛證，依法追究刑事責任；5年內(nèi)不得重新取得機動車駕駛證。同級別內(nèi)駕駛營運機動車的，則會面臨更加嚴重的處罰。新交規(guī)中對酒駕的處罰顯然遠遠重于此前的行政處罰，對酒駕治理的效果也是立竿見影，此后，幾乎很少有人再敢輕易冒險酒駕，直接催生了代駕新職業(yè)。
2015年修訂的《中國人民共和國食品安全法》較2009年版大幅度提高了各種違法違規(guī)行為的懲處力度，其中多項違法的懲處起罰金額達到10萬元，遠高于此前的1萬元，對于涉貨金額達到1萬元以上的，并處貨值10-30倍以下罰款。同時，新法還依據(jù)不同違法情景設(shè)置了責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證、限制主要責任人行業(yè)準入、對主要責任人進行刑事拘留等懲罰規(guī)定。這些違法懲處力度都遠遠高于2009年版《食品安全法》的相關(guān)規(guī)定，對于相關(guān)行為主體形成了顯著的震懾作用。
然而，不能否認的是，時至今日，我國食品安全的監(jiān)管仍是以過程監(jiān)管為主，強調(diào)全過程、無死角的過程監(jiān)管，而對違法違規(guī)行為的實際懲罰不足。從國家市場監(jiān)督管理總局發(fā)布的食品（含保健食品）案件查處情況可知，件均罰款金額從2014年的3331元增加到2015年的4356元，再到2016年的件均9452元，2017年的9300元。罰款金額不斷上升，但件均不足萬元的懲罰對不法行為很難形成真正有效的震懾，其長期效果還有待考察。如果處罰以及游說尋租成本仍然低于違規(guī)操作帶來的利潤增值，就無法真正改變食品生產(chǎn)加工者的違法行為。
懲處力度的確定要以大幅度降低當前過程監(jiān)管條件下，迫使全行業(yè)企業(yè)按安全水平顯著高于規(guī)定標準為依據(jù)。之所以要顯著高于規(guī)定標準是因為：食品安全存在主觀風險和客觀風險，這使得即使在企業(yè)完全沒有主觀違規(guī)的情況下，其產(chǎn)品的安全水平也不是一個固定值，而會圍繞某個水平在一定區(qū)間內(nèi)上下浮動，這主要是由企業(yè)非主觀意愿（或不可預判）的風險造成的。按照顯著高于規(guī)定標準為依據(jù)確定懲罰力度，不但要完全排除企業(yè)主觀違規(guī)的行為，更要讓非主觀因素導致的產(chǎn)品最低安全水平高于規(guī)定標準，從而確保產(chǎn)品在各種可能的不確定下都能滿足安全標準。
建議：食品安全從重懲罰相應(yīng)的制度和措施保障還需完善
基于以上分析，我們提出如下建議：
一是，嚴格遵照《食品安全法》相關(guān)法律責任，對違法違規(guī)行為大幅度提高懲處執(zhí)行力度，落實“最嚴厲的處罰”。對于未經(jīng)允許采用的添加物和風險行為，由于并不在日常檢查范圍內(nèi)，發(fā)現(xiàn)其違規(guī)使用通常存在偶然性，因此，懲罰尤其從重。
二是，對于大型企業(yè)，可探索以企業(yè)評估資產(chǎn)為懲罰基數(shù)，而非涉案批次價值。按照新版《食品安全法》，對食品安全違法違規(guī)行為，可按涉案批次的產(chǎn)品價值為基線對涉案主體進行數(shù)倍懲罰，但這是否足以對相關(guān)市場主體形成震懾，還有待進一步研究。以一個批次價值10萬元為例，即使按最高30倍進行懲罰也僅有300萬，這對于很多大型食品生產(chǎn)企業(yè)來說是微乎其微的，更何況，從已經(jīng)發(fā)生的懲罰事件來看，30倍在最高限幾乎很少用到。因此，真正對生產(chǎn)者的震懾效果是有限的。
三是，對小微企業(yè)，在建議懲罰倍數(shù)就高不就低，即，一律采用涉案批次產(chǎn)品價值30倍的懲罰。對于小微企業(yè)，客觀的難題是，如果懲罰過高，則往往會導致執(zhí)行難度迅速提高的問題，甚至出現(xiàn)無法執(zhí)行的情況。這確實也是我們國家的基本國情。因此，加大對小微企業(yè)的震懾須同時兼顧其執(zhí)行可能性。
四是，對食品安全事故從重懲罰需要相應(yīng)的制度和措施保障，這包括健全的法律法規(guī)、嚴格的調(diào)查取證制度、科學的第三方檢驗制度和手段、完善的培訓體系等。這些保障的完善及其對懲罰效果的影響還需要一些深入的研究。但即便如此，在當前條件下，對違法違規(guī)行為從重處罰仍不失為一個可減輕過程監(jiān)管壓力的政策選擇。
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